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赵明昊：美国在南海问题上对华制衡的政策动向
美国军方和白宫在南海问题上的政策分歧实际上体现了双方在更大战略层面针对中国的认知差异。从军方角度看，随着美国正式结束伊拉克、阿富汗两场战争，近年中国、俄罗斯、伊朗等大国带来的传统安全挑战正替代恐怖主义，重新成为美国国家安全的首要威胁。对于美国军方来说，更为严重的是，无论是俄罗斯在乌克兰展开的“混合战争”(hybrid war)，还是中国在南海地区带有“灰色区域”性质的挑战，都是美国军队过去未曾遇到过的新问题。美军方人士尤其担心，中国会模仿俄罗斯在亚太地区制造一种“克里米亚式的冲突”。在2015年11月举行的“里根国防论坛”上，防长卡特表示，五角大楼正在做大量的事情包括公开的和秘密的，以应对俄罗斯和中国的“攻势”。副防长鲍勃·沃克(Bob Work)则称，“我们面对两个强大的国家(俄罗斯和中国)，这与我们过去12年面临的情况截然不同，而且很多情况我们从未应对过。过去12个月，我们的主要工作是组织起来参与战斗，并切实思考这些问题。” 未来一个时期，在南海问题上，美国军方和国会议员强硬派人士的影响力或将进一步增强，白宫方面的牵制作用会相对弱化。一是因为奥巴马总统距离执政任期结束不到一年，白宫的权威趋弱，军方“不听招呼”的代价更低。比如，当前在白宫努力修复美俄关系之时，五角大楼仍坚持要向乌克兰方面提供杀伤性武器。二是美国总统大选选战即将全面打响，“敲打中国”往往是候选人的惯用手段，在南海、网络安全等问题上展现对华强硬姿态，恰会迎合这种选情氛围。三是目前奥巴马总统的政策重点已转为打造“政策遗产”，白宫或会担心在南海问题上向中国示弱，会导致该问题沦为“负向遗产”，因此白宫方面或将进一步迁就军方，同意或默许其针对中国展开更多强力压制行动。 当前，虽然美国智库和政界人士多认为美中两国需尽量避免在南海地区发生直接的大规模军事冲突，但他们普遍赞同加大对华威慑和制衡力度，并且不完全排除双方在南海摩擦升级甚至是“擦枪走火”的可能性。更需要引起注意的是，出现了一种对中美关系发展具有整体性影响的负面论调，即面对中国越发强势的对外政策尤其是在南海问题上的举动，美国需要尽快从战略思维、战略心态上做出调整，要学会适应与中国进入相互摩擦和紧张越发频繁的“新常态”。2015年7月众议院外交事务委员会亚太小组委员会专门就“美国在南海的安全角色”举行听证会，艾立信在会上表示，“中国领导层显然对一定程度的摩擦和紧张并未感到不舒服”，在南海问题上美国也应当接受“适度的摩擦”(moderate friction)和“竞争性共处”(competitive coexistence)；既然是大国关系，那么，在中国推进它的关键利益的时候，“我们需要行动起来保护我们自己的关键利益”。应该说，艾立信这一论调是对“大国关系”的一种曲解，但在美国智库和政策界人士中有一定的代表性。 从美国智库和政策界人士的讨论看，可以用“成本强加”(cost-imposing)来概括美国在南海问题上加大对华制衡的政策动向。实施“成本强加”这一核心策略的前提在于，美方认识到自身并没有足够的意愿和实力完全“推回”(roll back)中国在南海问题上的政策收益，但也难以承担面对中国不断推进的南海政策无所作为的地缘政治和安全代价。所谓“成本强加”，即一方面要避免与中国爆发直接的、大规模的武装冲突；一方面必须通过外交、政治、军事威慑、法律、舆论战等综合性的政策手段，增加中国推进南海政策的成本，让中国在南海问题上“既难看又难受”，使中国承受周边关系紧张、国家声誉受损等方面的政策代价，从而尽可能地抵消和否定中国在南海问题上的政策收益。这种以“成本强加”为导向的制衡政策包括军事和非军事层面的举措，也可以从直接性成本强加(美国发挥主导性)和间接性成本强加(他国发挥主导性)的角度进行辨析。从军事层面而言，美方在军力部署、军事行动、伙伴军事能力建设等方面或将采取的对华制衡举措包括以下几个方面。 首先，相对于东海方向，美国在南海区域的军力部署和投入较弱，美智库专家认为面对中国在南海区域不断增长的“反介入/区域拒止”(A2/AD)能力，应尽快补足军力建设方面的缺口。美国海军军事学院中国问题专家莱尔·戈尔茨坦(Lyle J.Goldstein)认为，在南海地区，“美中战争对美军而言绝非一场易如反掌的较量”，在高强度的海空战中中国将拥有一定的“主场”优势。美军事情报专家普遍认为，2020年左右中国的导弹部署在数量和攻击距离上都将超越美海军舰载系统的应对能力。美须大力开发新一代长程反舰导弹(LRASM)以及与垂直发射系统相适应的“海上攻击导弹”(Naval Strike Missile)等新型武器和平台。再者，需要加紧建设核动力攻击型潜艇，强化反潜巡航导弹(ASCMs)的储备和部署。有专家建议，每年至少应建造两艘弗吉尼亚级核动力潜艇，加大部署攻击型水雷，确保和提升美军在南海区域的“水下战争”优势。此外，美还有必要协助该地区其他国家增强它们针对中国的“反介入/区域拒止”能力、非对称作战能力，尤其是提升相关国家的两栖作战、地雷战、近岸舰机巡逻、反潜战、海下作战等能力，并帮助相关国家完善符合海上安全需要的自动化指挥系统(C4ISR)。 其次，美军在南海和西太平洋地区将更多采取“驻地而非基地”(places not bases)的军力部署方式，以轮换驻军强化前沿力量，增加美军在南海地区的存在感，提升盟友和安全伙伴应对中国的信心。美国可采取更多军事行动以表明其不接受中国针对南海问题的相关政策，如派遣战机进入中方的防空识别区、派潜艇访问相关国家港口等。2015年7月，美国防部特意安排B-52轰炸机从美国本土路易斯安那州的基地起飞，在澳大利亚、菲律宾等国协助下执行“轰炸机保证和威慑”任务(BAAD)，国防部匿名官员称，这是美国针对中国在南海地区日益增多的威胁性活动而释放的信号。此外，美国正加紧与日本等国商讨在南海地区展开联合巡逻和反潜战等科目的演习，尤其是在热点的争议区域。美国考虑加大与日本、菲律宾等进行混编巡航和混编空中巡逻的力度和频次，使中国因担心与美、日爆发直接对抗而有所退缩。美还推动澳大利亚政府在中国新建的“人工岛屿”邻近区域进行舰机巡航，以向中国示威。美太平洋舰队司令斯威夫特有意将原来在该地区举行的双边演习进一步扩展为多国联合演习。美方拉拢尽可能多的国家展开针对中国的军事活动，目的在于降低各国独自抗衡中国的成本。 第三，美将运用更加灵活有效的手段，应对中国日益强大的海警和海监等力量，弥补所谓“灰色区域”的安全漏洞。美将加紧落实防长卡特2015年5月提出的“东南亚海洋安全倡议”，在南海地区建设“共同行动成像”(common operating picture)系统，强化相关国家的“海域感知”(maritime domain awareness)能力。这些技术系统既可以被用于实施人道主义援助、救灾、舰船搜救等行动，也可以用以增强对中国军事和准军事力量的监控与防御，力图使中国在南海地区的行动完全透明。美专家提出，中国之前利用海警等准军事力量在前、海军舰机断后的方式阻止菲律宾军队对仁爱礁等进行补给，中国未来或将在南康暗沙、礼乐滩等地实施新的行动，在这些区域美国需与菲律宾等提前进行联合演练，在必要时派海军陆战队与菲军协同对坐滩军舰进行补给。美学者还建议，由美国、菲律宾、日本等相关国家的海岸警卫队力量组成混合编队，提升联合巡逻和训练的频度。此外，还可考虑在与中国有争议的东南亚国家之间，相互派遣海警力量参与各方进行的日常巡逻，或是互派海警人员长期驻扎、联合训练，以提升行动的一致性和灵活性。美国和越南目前已就两国海岸警卫队合作达成相关协议，重点是推动这种合作从“陆上”向“海上”延伸，逐步从海上搜救向反海盗演习、海洋监视巡航等科目转变。 第四，美国将在海上安全方面加大对盟国和伙伴国的支持力度，推动地区国家开展多边安全合作以加大对中国的制衡，实施“共同的介入封锁”(mutual access denial)。考虑进一步放宽针对外国军队进行军售和资金援助的法律限制，以及向这些国家出口军民两用技术的相关限制，更充分地利用“国际军事教育和训练项目”(IMET)等对南海地区国家进行各类安全援助。可将对菲律宾的援助打造成“样板工程”，在美国自身加大援助力度的同时，推动日本、澳大利亚等国向菲律宾进一步提供海上安全援助，包括输送巡逻船、人员培训等，不断完善这类整合双边、多边渠道的海上安全援助模式。美支持日菲在多次联合演训的基础上，尽快达成“部队访问协定”(VFA)，该协定将使日本舰机以轮换的方式使用菲律宾的军事基地。在史文(Michael D.Swaine)等看来，2014年5月越南决定加入美国提出的《防扩散安全倡议》(PSI)，这为美国大力帮助越南提升其海域监控等能力提供了很好机遇，包括推动国会同意向越南出售P-3巡逻机等先进武器。值得注意的是，美国还希望推动越南与美日展开“三边安全对话”。此外，美国还推动越南、印度和日本进行三边安全政策协调，支持菲律宾、马来西亚、文莱等国就“部队访问协定”进行磋商。美国将大力促进这类多边安全活动，促使地区国家就海上安全问题构建更加紧密的关系，充分利用地区国家之间的“安全合作关系网络”加大对中国的制衡。
首先，加大对中国南海政策推进行动的“曝光”频度和程度，使中国面临更大的国际舆论压力。战略与国际研究中心“亚洲海事透明度倡议”主任拉普-胡珀(Mira Rapp-Hooper)等建议，应利用先进的技术手段和各种场合对中国在南海的动作及时、高调地进行传播，包括加快推进建设上述“海域感知”、“共同行动成像”等系统，使相关国家和国际社会更易于捕捉中国在南海的行动和动向。拉特纳(Ely Ratner)等称，在美国国内，应充分利用国会渠道增进美国各界对中国南海政策的了解，具体的途径包括美国国防部在每年向国会提交的中国军力年度报告中增加专门用于阐述中国在南海政策和行动的篇幅，美军太平洋总部司令在国会做年度军力部署说明时也应更加详尽地介绍中国在南海的行动。此外，美国务院可专门就南海问题定期发布白皮书，积极利用“东盟地区论坛”(ARF)、“东盟海事论坛扩大会议”(EAMF)、“东盟防长扩大会议”(ADMM+)、“东亚峰会”(EAS)等场合宣扬中国的南海行动。美国防部、国务院可进一步为美国智库增加拨款，支持它们就中国的南海政策和行动进行研究、举办会议，更多邀请东南亚国家的学者和官员参加。鼓励美国军事和外交人员更加积极地参与在东盟国家内举办的智库活动。此外，美国还可以向外界曝光中国拒绝使用危机管理机制的做法，如拒不接听热线电话等。 第二，在制度、规则等层面对中国制造更大压力，进一步迫使中国厘清“断续线”的法律内涵。2015年，在美国方面的支持下，菲律宾单方面提起并执意推动“南海仲裁”，国际海洋法法庭预计将在2016年年中做出仲裁裁决。此次仲裁涉及海洋地物之争、海上划界、海洋环境保护等内容，备受国际社会关注。美方学者多认为，即便仲裁庭做出有限裁决，也会对中国的南海政策主张构成实质性冲击，他国采取相应行动也将拥有更加明确的国际法方面的支持。在此次仲裁后，美国可考虑推动越南等国针对中国继续提出仲裁申请，或是设法推动其他声索国互诉，从而在最大程度上实现南海争端的“法律化”。在“南海行为准则”(COC)问题上，美方认为中国的谈判策略是“拖”，利用“协商一致”原则等尽力阻挠形成不利于中国的条款，从而增大了该准则达成的难度。由于谈判尚缺少各方同意的图线路和时间表，中国便可以借机强化对南海岛礁和海域的实际控制。葛来仪等提出，可考虑抛开既有的谈判进程，东盟国家、日本、印度、澳大利亚等国另起炉灶，就“南海行为准则”进行协商。这种方式如同“跨太平洋经济伙伴协定”(TPP)的谈判，在排除中国的情况下制定出有约束力的、高标准的国际规则，继而迫使中国在加入与否之间做出选择。 第三，加强对东盟及其成员国的外交，利用区域主义、制度主义方式强化对中国的制衡。美方认为，在南海问题上东盟内部存在三类国家：作为抗衡中国的“前沿国家”的越南、菲律宾，同为声索国但相对温和的马来西亚、文莱，以及非声索国。由此，美国的政策目标应是，尽力减少中国在东盟内部实施“分而治之”策略的空间。美学者指出，应充分利用2015年12月东盟共同体正式建立之机，在南海问题上强化东南亚国家之间的团结，特别是促使声索国之间达成一定妥协。可考虑推动东盟在《东南亚友好合作条约》基础上推出专门针对海洋问题的《东南亚海洋区域友好合作条约》，此项条约的覆盖范围超出南海地区，包括马六甲海峡、泰国湾、印尼南部海域等，可适用于东南亚国家所涉及的任何海域。这类条约将吸收《联合国海洋法公约》、《东南亚无核区条约》等既有相关国际和地区规则的条文，包括禁止在岛礁上部署反舰导弹系统等。此举的目的，不仅在于解决东盟国家之间的领土和海洋权益争端，更重要的是，迫使中国接受和遵守东盟制定的规矩，推动东盟针对海洋安全问题的处理方式从“重过程”(process-oriented)向“重结果”(results-oriented)转变。这类做法是东盟加强政治、安全共同体建设的应有之义，将显著增大中国面对的地区性压力，却又使中国难以反对和反制。 最后，加大经济层面的应对力度。美方学者多认为，南海争端事关美国的重大经济利益，中国在南海的“造岛”等行为以及对“航行自由”等国际规则的不同认知，对该地区和国际经贸关系影响很大，美国需要进一步从经济的角度思考应对之道。为了推进自身的南海政策目标，中国近年综合运用贸易、投资、金融和国际发展援助等手段展开“魅力攻势”(charm offensive)。特别是，中国提出建设“21世纪海上丝绸之路”倡议，并利用新设立的丝路基金、亚洲基础设施投资银行等作为杠杆，对东南亚国家进行经济上的安抚和拉拢，比如印度尼西亚、马来西亚等国。因此，美方也需要在经济上增加投入、多管齐下。一方面，美国需要大力推动TPP，充分发挥该协定的地缘战略作用，降低地区国家在经济上对中国的过度依赖，从而增大其在南海问题上采取对华制衡举措的空间。另一方面，加大对“湄公河发展倡议”等经济合作计划的投入，相对于中国在资金投入、基础设施建设等“硬件”方面的优势，美国应注重发挥自身在国际发展援助“软件”方面的优势，包括教育和人力资源培训、科技发展、价值观塑造等。此外，葛来仪等还提出，可考虑对中国海洋石油总公司等在南海争议区域实施作业的中国企业进行精准制裁。 本文通过梳理美国智库研究报告以及政策界人士的相关言论等，对美国在南海问题上加大对华制衡力度的政策动向做出了初步研判。当然，美国的各种政策构想真正得到落实也还存在不少挑战和变数，如日本对在南海地区与美联合巡航抱持顾虑、东盟担心中美博弈深化使其在南海问题上日益“边缘化”，等等。但是，从中国的角度讲，不应忽视美国可能采取的制衡政策所带来的各种负面影响。从军事层面而言，美国众议员兰迪·福布斯(Randy Forbes)等保守派政治人士鼓吹将在南海实施的军事行动作为“亚太再平衡”战略的实质行动。由于美国加大各类军事部署和活动，中美因舰机近距离接触、一线军官误判等因素发生武装冲突的风险是客观存在的，两军海空相遇安全行为准则等机制安排仍未得到细化，且并不涵盖相关区域和情势。非军事层面而言，美国推动的很多政策举措将进一步加重中国在南海问题上的舆论困境和规则压力。此外，在美国加大施压的情况下，南海问题与中美关系中的其他问题形成“共振”的可能性也在加大。比如，随着2016年台湾执政当局的更替，南海问题与台海局势的相互负面影响或将越发凸显。 显然，由于美国不断加大对南海问题的干预力度、谋求所谓“武装和平”(armed peace)等因素，南海问题的性质近年正发生极为重要的变化，即从“地区性领土主权和权益争端”趋向转变为“大国地区主导权竞争”，越发具有大国博弈的色彩。这一变化将具有深远的影响，既给中美构建“新型大国关系”带来严峻挑战，也进一步增大了中国与周边国家关系(特别是东盟)的复杂程度。约翰·费弗(John Feffer)认为，新保守主义者、自由主义鹰派和共和党总统候选人准备对奥巴马政府发起的“谁丢掉了南海”的控诉实际上关系到维护美国全球实力的问题。罗伯特·卡普兰称，南海问题实际上体现了美中两国之间一种“未来的冲突”模式。兰普顿(David Lampton)则提出，在很大程度上，南海问题会加剧中美关系“战略漂移”的危险，体现了战略上日益加深的相互猜疑，反映了美国对华或正从“重防范”转向“重威慑”。在美国因素的带动下，日本、澳大利亚、印度等位于“印太亚洲”战略空间内的大国或中等强国也都在加大对南海问题的介入，甚至有意从“观众”、“助演”变为“主演”。在这种情况下，南海问题成为影响地区安全格局走势以及地区安全架构发展前景的关键性因素。因此，未来仍需密切关注和深入分析美国在南海问题上对华制衡政策动向，并从中窥探影响中美关系和中国周边外交大局的一些趋势性问题。